Po trzech latach stabilności prawnej, prawdopodobnie od drugiego kwartału 2013 r., czeka nas kolejna rewolucja formalno-prawna w tej dziedzinie. W związku z tym warto spojrzeć wstecz i przypomnieć sobie historię ciągłych zmian usuwających dotychczasowe błędy po to, żeby wprowadzić nowe. Syntezę tej historii przedstawia slajd, na którym w lewej kolumnie zostały wymienione daty i związane z nimi regulacje prawne, a także ich długotrwały brak. Prawa kolumna to dwa okresy w tej historii, różniące się sposobem wyznaczania granic strefy płatnego parkowania. Dla mnie historia ta jest trochę dłuższa, bo w 1971 r. próbowałem zorganizować pierwsze parkowanie płatne w Warszawie. Okazało się wówczas, że spółdzielnia posiadająca wówczas wyłączność na prowadzenie takich działań, musiałaby dokładać do ceny biletów. Tak przynajmniej wynikało z ich wyliczeń.
Jak w Polsce zmieniały się sposoby wyznaczania stref płatnego parkowania
Do połowy 1999 r. granice strefy płatnego parkowania były oznaczone znakami pionowymi B-39 („strefa ograniczonego postoju”) oraz B-40 („koniec strefy ograniczonego postoju”). Do obszaru regulacji prawnych ustawy Prawo o ruchu drogowym zasada ta została po raz pierwszy przeniesiona z poprzedniego stanu prawnego (ustawa o bezpieczeństwie i porządku na drogach publicznych), w treści rozporządzeniu Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z 9 sierpnia 1983 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U.1983.50.224). Bilety potwierdzające uiszczenie opłaty, miały być jednym ze sposobów kontrolowania czasu postoju, co należy uznać za dość karkołomną „figurę” prawną.
Trzydzieści lat stosowania opłat za parkowanie
Zgodnie z rozporządzeniem Ministrów Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Spraw Wewnętrznych z 11 stycznia 1993 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (ostatnim przed zmianą sposobu wyznaczania strefy płatnego parkowania), znak B-39 oznaczał: wjazd do strefy w obszarze zabudowanym, w której postój na wszystkich drogach podlega specjalnym ograniczeniom i czas jego trwania jest sprawdzany w sposób przyjęty w danej miejscowości. Rodzaj ograniczeń lub sposób sprawdzania czasu trwania postoju podany jest za pomocą symbolu lub napisu w dolnej części znaku (Dz.U.93.32.145, §6 ust.23).
1 lipca 1999 r. weszło w życie rozporządzenie Ministrów Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 21 czerwca 1999 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, które po raz pierwszy wprowadziło w Polsce znak D-44 „strefa parkowania” (wraz ze znakiem D-45 oznaczającym koniec takiej strefy), jako właściwe oznakowanie strefy, w której zabroniony jest postój pojazdu bez wniesienia opłaty.
Wyznaczone miejsce strefy płatnego parkowania i granice terenowe jej obowiązywania wskazują znaki: D-44 („strefa parkowania”) oraz D-45 („koniec strefy parkowania”). Znaki te ustawiane są na granicy określonego obszaru w mieście, na podstawie projektu organizacji ruchu, zatwierdzonego przez właściwy organ zarządzający ruchem, zgodnie z procedurą określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U.03.177.1729). Granica obszaru została wcześniej określona w uchwale rady miasta o ustanowieniu strefy płatnego parkowania. Na znaku D-44 podawana jest informacja o tym, w jakie dni tygodnia i w jakich godzinach postój w strefie jest płatny. Może być podany symbol określający sposób pobierania opłaty, ale wśród obecnie obowiązujących symboli przewidzianych do stosowania na znaku D-44, nie ma oznaczeń dla najnowszych sposobów wnoszenia opłat: automaty parkingowe, albo telefony komórkowe. Jednak jak wynika z obserwacji, parkujący nie mają wątpliwości do czego służą zainstalowane automaty parkingowe i nie jest to tematem sporów lub dyskusji z osobami kontrolującymi prawidłowość parkowania. Natomiast przy korzystaniu z telefonów komórkowych wykazują nawet szczególną pomysłowość.
Podstawy prawne pobierania opłat
Zgodnie z ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2009.1240 z późniejszymi zmianami), Rozdz. 2 „Środki publiczne, nadwyżka i deficyt sektora finansów publicznych”: art.5 (…)
2. Dochodami publicznymi są:
1) daniny publiczne, do których zalicza się: (…), a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz (…), jednostek samorządu terytorialnego, (…) wynika z odrębnych ustaw.
Ta „odrębna ustawa”, z której wynika obowiązek daniny w formie ponoszenia świadczenia pieniężnego za parkowanie pojazdów to ustawa o drogach publicznych. Do czasu ewentualnej zmiany kwalifikacji opłaty za parkowanie w szczególnie zatłoczonych rejonach miast, obowiązuje kwalifikacja, jaką nadał tej opłacie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 grudnia 2002 r., sygn. Akt P 6/02 - danina publiczna.
Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.Dz.U.2007.115 z późniejszymi zmianami), Rozdz. 1 „Przepisy ogólne” Dzieli w art.13, obowiązki ponoszenia opłat na:
*Takie, do których korzystający z dróg publicznych są zobowiązani (ust.1). Są to opłaty za:
1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania;
3) przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (…), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.
(pkt. 2 w ust. 1, został uchylony z dn. 19 października 2012 r.)
*Takie, do których korzystający z dróg publicznych mogą być zobowiązani (ust. 2). Mogą to być opłaty za:
1) przejazdy przez obiekty mostowe i tunele zlokalizowane w ciągach dróg publicznych;
2) przeprawy promowe na drogach publicznych.
Nie można jednak traktować opłat za parkowanie na drogach publicznych wprost, jako daninę pobieraną wyłącznie za korzystanie z miejsc parkingowych. Ich celem nie jest zapłata za zindywidualizowane świadczenie. W tym wypadku mamy raczej do czynienia z pobraniem opłaty w celu zindywidualizowanego „dokuczenia”. Pobierający opłaty nie powinien być zainteresowany jak największą liczbą osób korzystających z takich parkingów (a więc płacących), lecz cieszyć się gdy liczba takich osób zmaleje. Ponieważ tylko taka zmiana będzie świadczyć o osiągnięciu celu – zniechęcenie pewnej liczby osób do korzystania z samochodu przy dojeździe do obszaru objętego opłatą za parkowanie.
Trudno też doszukiwać się ekwiwalentności w tych opłatach. Ich funkcja jest bardziej złożona. Faktycznie opłaty powinny być pobierane za skutki społeczne, jakie powoduje parkowanie samochodów w najbardziej zatłoczonych obszarach miast oraz ich dojazd do miejsca zaparkowania. Wynika to jednoznacznie z ustawy o drogach publicznych, według której: Strefę płatnego parkowania ustala się w obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.
Jest to raczej opłata kongestyjna. Jeżeli ma być daniną za korzystanie z drogowych obiektów publicznych, to tylko za korzystanie w określony sposób, który powoduje nieuzasadnione zatłoczenie ograniczonej przestrzeni publicznej, użytkowanej przez różnych uczestników ruchu drogowego. Daniny tej nie pobiera się za takie korzystanie z drogowych obiektów publicznych, które nie powoduje nadmiernego zatłoczenia, czyli na przykład od osób dojeżdżających do zatłoczonych rejonów miasta komunikacją publiczną. Nie dość tego, na przykład miasto Warszawa rekompensuje część kosztów ponoszonych przez te osoby (w większości dojeżdżające z miejscowości podwarszawskich), pozwalając im parkować samochody bezpłatnie w strzeżonych obiektach parkingowych typu park and ride, jeżeli zdecydują się dojeżdżać do centrum miasta komunikacją publiczną. Należałoby w związku z tym zadać pytanie, czy rzeczywiście powinna to być danina?
Syntetyczne podsumowanie historii podstaw prawnych do poboru opłat oraz do wyznaczania miejsca strefy płatnego parkowania
D-44 reaktywacja. Czy można uleczyć ból głowy przez jej odcięcie?
W połowie marca tego roku Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozesłało do konsultacji dwa projekty nowelizacji rozporządzeń:
*w sprawie znaków i sygnałów drogowych;
*w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach;
z propozycjami zmiany dotychczasowego znaczenia znaku drogowego D-44 „strefa parkowania”. Propozycja zmiany była wynikiem ponad półtorarocznego intensywnego analizowania problemu przez Ministerstwo Infrastruktury (obecnie MTBiGM) przy współudziale innych ministerstw. Potrzeba zmiany rozporządzeń została wywołana przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w 2010 r. stwierdził, iż w wypadku znaku D-44 istnieje możliwość podwójnego karania obywateli za to samo przewinienie, polegające na nieuiszczeniu należnej opłaty za parkowanie. A powodem interwencji było zgłoszenie od jednego obywatela.
Stanowisko stowarzyszenia Klub Inżynierii Ruchu (KLIR) przedstawione w tej sprawie było publikowane na łamach portalu edroga. Jednym z kluczowych argumentów do wprowadzenia proponowanych zmian była skarga jednego obywatela który, rozmijając się „nieco” z prawdą udowodnił Rzecznikowi Praw Obywatelskich, że został podwójnie ukarany za to samo przewinienie. Natomiast z ankiety przeprowadzonej przez KLIR wynikało, że w rzeczywistości nie występuje podwójne karanie za nie wniesienie opłaty, a są takie miasta, w których Straż Miejska na wszelki wypadek nie karze za żadne przewinienia związane z ruchem drogowym, żeby nie było najmniejszych podejrzeń o podwójne karanie. Przyczyną zła według opinii KLIR jest ustawa Kodeks wykroczeń, która nie przewiduje możliwości karania za nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym, poza ograniczeniem prędkości wynikającym z takich przepisów. W związku z tym strażnik miejski musi wpisać symbol znaku, żeby w ewentualnym procesie sądowym odwoławczym taki mandat nie został uznany za karę bez podstaw prawnych.
Reaktywacja propozycji nastąpiła na początku listopada 2012 r. Nieco zmienione projekty rozporządzeń (być może także z uwzględnieniem niektórych uwag KLIR) zostały skierowane do uzgodnień międzyresortowych. W uzasadnieniu można wyczytać, że w niespełna pół roku od poprzedniej propozycji zmian, do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęły trzy następne skargi na podwójne karanie.
Co się stało? Co spowodowało, że po ponad dziesięcioletniej ciszy i braku jakichkolwiek skarg na podwójne karanie (w latach 1999 – 2010) za niestosowanie się do znaku D-44, nagle co najmniej raz na dwa miesiące wpływa obecnie taka skarga? A no wykrakaliśmy wszyscy – Rzecznik Praw Obywatelskich, Klub Inżynierii Ruchu i dziennikarze wykazujący duże zainteresowanie tym problemem.
Ale tylko Klub Inżynierii Ruchu miał rację co do przyczyny zjawiska. Otóż samorządy, tak ostro krytykowane za zasilanie swoich budżetów wszelkimi sposobami, w tym za masowe instalowanie fotoradarów, nie koniecznie w miejscach niebezpiecznych, znalazły jeszcze jeden sposób na zasilanie budżetów – podwójne karanie za brak opłaty w strefie płatnego parkowania. Zrobiłem dokładne rozpoznanie – to naprawdę ma miejsce, tyle tylko że mandaty nie są już tak wysokie, jak za notoryczne uchylanie się od płacenia za wystawione dokumenty opłaty dodatkowej z powodu braku opłaty podstawowej za postój pojazdu. Bo taki był powód wystawienia mandatu, którym tak skrupulatnie i z takim poświęceniem zajął się Rzecznik Praw Obywatelskich.
Według zmian zaproponowanych przez MTBiGM znak D-44 ma się niedługo nazywać „strefa płatnego parkowania”. A żeby równowaga nie była zwichnięta …, będzie oznaczał co innego – przede wszystkim strefę, w której nie obowiązują przepisy ogólne ustawy Prawo o ruchu drogowym i konieczne będzie oznakowanie każdego, nawet pojedynczego miejsca do postoju i to zarówno znakami pionowymi, jak i poziomymi. Zdaniem autora tej zmiany, dopiero tak organizacja ruchu może być uznana za prawidłową w Polsce. Jak to dobrze, że nie jesteśmy w tej dziedzinie wzorem dla innych krajów.
Usuwanie skutków choroby bez rzetelnego rozpoznania przyczyn, zawsze kojarzy mi się z próbą leczenia bólu głowy przez jej odcięcie. Na pewno można uleczyć ból głowy przez jej odcięcie. Nie dość tego, taki zabieg podobno pomaga na wszystkie inne dolegliwości. Tyle tylko, że… pacjent będzie trochę nieżywy.
Zygmunt Użdalewicz
członek honorowy, członek założyciel KLIR
SIGMA-SYSTEM
Problematykę organizacyjno-prawną parkowania Zygmunt Użdalewicz omawiał podczas Konferencji „Polityka parkingowa w aglomeracjach miejskich”, która towarzyszyła X Międzynarodowym Targom Budownictwa Drogowego, Kolejowego oraz Zarządzania Ruchem – Infrastruktura 2012 (Warszawa, 23-25 października 2012 r.).
