Przemiany polityczno-gospodarcze naszego kraju przyniosły w efekcie odrodzenie samorządności z początkiem lat 90. ubiegłego stulecia. Administracyjnie oznaczało to powołanie gmin i przeniesienie na ten szczebel części zadań dotąd będących w kompetencji władz centralnych. Następnym etapem reformy administracyjnej kraju było ustanowienie w 1999 roku szczebli samorządów powiatowych i wojewódzkich, którym przekazano m.in. zdania z zakresu drogownictwa. Wówczas utworzona drogowa struktura organizacyjna funkcjonuje do dzisiaj. Jednak krajowi i samorządowi zarządcy dróg działają samodzielnie, w odosobnieniu i bez wzajemnej koordynacji w planowaniu połączeń czy modernizacji istniejących. To zasadnicza akcentowana wada organizacyjna obecnego drogownictwa. Czy jedyna?

- Przeprowadzając reformę administracji publicznej postanowiono zreformować drogownictwo, ponieważ jest ono dziedziną usług publicznych, podobnie jak na przykład służba zdrowia czy edukacja – podkreśla Jan Friedberg, ekspert w zakresie planowania i restrukturyzacji transportu, od 1999 roku pracował w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej, w 2001 roku pełnił w resorcie funkcję podsekretarza stanu. – Szukano wówczas, gdzie powiat lub województwo samorządowe ma swoje zadania w organizacji życia społecznego. Z tego wynikł określony podział kompetencji – wyjaśnia J. Friedberg.

- Po dwunastu latach funkcjonowania systemu organizacyjnego dróg można go dobrze ocenić. Efekt przekazania uprawnień państwa regionom został osiągnięty. Województwa przejęły drogi krajowe oznaczane liczbami trzycyfrowymi. Teraz w regionach są one administrowane bez podziału na trasy ważne i mniej ważne. Nie jest to zarzut dla poprzedniej administracji, kiedy ta zasada funkcjonowała ze zrozumiałego względu jakim był brak dostatecznych środków. To oznaczało, że ciągi trzycyfrowe były w dalszej kolejności. Obecnie te drogi mają gospodarza, traktującego całą swoją sieć równo, dostrzegającego wszystkie problemy dróg w administrowanym obszarze. I to jest sukces reformy – podkreśla Zbigniew Tabor, dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach. – Jednak jeśli nie będzie pieniędzy na drogi, żadna reforma administracyjna nie spowoduje poprawy ich stanu technicznego – zastrzega dyrektor.

- Jednym z celów reformy drogownictwa i podzielenia sieci dróg pomiędzy jednostki poszczególnych szczebli administracji było właśnie powiązanie odpowiedzialności za drogi z ich finansowaniem – przypomina Tadeusz Suwara, prezes spółki Transprojekt Warszawa, w okresie wdrażania reformy pełniący funkcję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych.

Na pewno słabością reformy jest nierówność potencjałów poszczególnych zarządców dróg. Problemem zreformowanego drogownictwa pozostały więc pieniądze. W pierwszych latach po wprowadzeniu zmian ustawowo obowiązywała zasada odpisu z podatku akcyzowego od paliw płynnych proporcjonalnie dzielonego pomiędzy drogi krajowe i samorządowe (40:60%). Część przeznaczoną dla dróg samorządowych (powiatowych i wojewódzkich) dzielono według algorytmu uwzględniającego długość sieci poszczególnych zarządców, pracę przewozową i wartość odtworzeniową. Tę część wypłacano w formie subwencji. Była ona tymczasowym rozwiązaniem. W 2004 roku zastąpiono ją przyznanymi samorządom odpisami z podatków PIT i CIT. Udział w podatku akcyzowym pozostawiono drogom krajowym (włączając do tego udziału kolej).

Jan Friedberg przywołuje unijny dokument dotyczący zasad tzw. uczciwych opłat za użytkowanie infrastruktury. Użytkownik infrastruktury, kiedy wnosi opłaty w trybie podatku czy fizycznej opłaty w np. kasie, to płaci za usługę, której wykonania oczekuje. – Akcyza paliwowa została wręcz skonstruowana jako część pieniędzy przeznaczonych na drogi. U nas teraz z podatku akcyzowego na drogi idzie kilkanaście procent, a reszta trafia do budżetu państwa. Formalnie akcyza jest podatkiem regulującym popyt na paliwo. W ten sposób próbuje się oddziaływać na zachowania użytkowników. Nie zmienia to faktu, że użytkownik drogi płaci podatek z faktu, że używa samochodu i ma słuszne poczucie, że za te pieniądze będzie zbudowana droga. Niestety, tak w Polsce nie jest. W Niemczech cała akcyza paliwowa idzie na drogi. Krótko mówiąc: w Polsce finansowanie dróg nie jest czytelne – podsumowuje Jan Friedberg.

Ekspert dodaje do tego problemu sprawę opłat za przejazd koncesyjnymi odcinkami autostrad, na których opłata nie jest uzależniona od tego ile zyska z jej wniesienia jadący tą trasą. – Wysokość stawki za przejazd autostradą jest funkcją kosztów budowy danego projektu autostradowego, mało tego wybudowanego wiele lat wcześniej, kiedy państwo zaciągnęło kredyt na inwestycję, następnie przekazało drogę prywatnemu koncesjonariuszowi, jak było w przypadku odcinka A4. Nie mamy w kraju systemu, który wiązałby użytkowanie drogi z tym jaką korzyść z drogi ma jej użytkownik; brakuje systemu relacji jeden do jednego, czyli: płacę, bo opłaca się pojechać autostradą, ponieważ płacę za to, że jadę szybciej i bezpieczniej – zaznacza Jan Friedberg.

W systemie finansowania samorządowego drogownictwa znikła subwencja, a w zasadzie wtopiono ją w dochody podatkowe samorządów. Ta zmiana nie była zaskoczeniem, była ona zakładana od momentu przyjęcia założeń reformy administracji publicznej. Była też zgodna z zasadą decentralizacji. - Podmioty na poziomie administracji samorządowej same decydują ile z własnych budżetów przeznaczą na drogi - jedni potrzebują wydać na nie więcej, inni mniej, bądź posiadane środki przeznaczą na inne zadania, bo jedni mają jakieś fantastyczne pomysły na np. centra kongresowe, a inni jeszcze bardziej odmienne pomysły na rozwój. Jest jednak jeden problem. Mianowicie, użytkownicy dróg nie wiedzą po czyjej trasie jadą. Co prawda to ich nie obchodzi, bo oni chcą dostać publiczną ofertę usługi przewozowej. Droga jest rodzajem usługi dla jej użytkownika. I państwo jest odpowiedzialne by ta usługa działała. Nie gmina czy powiat. Samorządy są odpowiedzialne za utrzymanie dróg w pewnym standardzie, ale to państwo organizuję całą tę machnę usług przewozowych – zastrzega Jan Friedberg.

Tweet