Artykuły

Na drogownictwo miejskie, czyli drogi znajdujące się w granicach administracyjnych miast, składa się wiele różnych dróg i powierzchni komunikacyjnych. Są to przede wszystkim drogi zaliczone do dróg publicznych wszystkich kategorii, a więc dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych, w granicach pasa drogowego (z wszystkimi jego elementami, a więc z chodnikami, pasami zieleni i ścieżkami rowerowymi), znajdujące się na terenie miasta w jego granicach administracyjnych. Drogi te najczęściej przyjmują nazwę ustawową, tj. ulice zaliczane są do odpowiedniej kategorii dróg.

Do dróg miejskich wlicza się także te, które nie są zaliczone do dróg publicznych, czyli tak zwane drogi wewnętrzne leżące na gruntach zarządzanych przez gminę. Dochodzą do tego drogi nie zaliczone do dróg, takie jak samodzielne ciągi piesze, ścieżki rowerowe oraz grunty służące komunikacji i transportowi oraz parkingom znajdującym się na terenach zarządzanych przez gminy.

Dróg publicznych w miastach jest ok. 65 000 km, co stanowi ok. 18% wszystkich dróg publicznych w kraju. Trzeba jednak wziąć pod uwagę fakt istnienia jeszcze ok. 14 000 km dróg publicznych o nawierzchni gruntowej, co stanowi ok. 21% ogólnej długości dróg publicznych w miastach. Jest to również konkretny wymiar problemów związanych z drogami w miastach.

Jest sprawą powszechnie zrozumiałą, że podawanie tylko długości dróg w miastach ma charakter porównawczy z drogami zamiejskimi, natomiast nie jest informacją mającą podstawowe znaczenie dla zarządców dróg w miastach. Najważniejszą informacją dla nich są dane dotyczące powierzchni ulic, także w liniach rozgraniczających, zarówno dróg publicznych jak i pozostałych dróg oraz powierzchni komunikacyjnych.

Wskazana złożoność drogownictwa miejskiego z punktu widzenia podziału ilościowego dróg staje się jeszcze bardziej złożona jeśli odnieść ją do podziału na zarządców poszczególnych kategorii dróg oraz na strukturę administracji państwowej. Jeśli tylko wziąć pod uwagę drogi publiczne to mamy podział na:

- drogi krajowe

• w miastach znajdujące się w zarządzie GDDKiA ok. 28 000 tys. m²
• w miastach na prawach powiatu ok. 20 000 tys. m²

- drogi wojewódzkie

• w miastach znajdujące się w zarządzie woj. ok. 25 000 tys. m²
• w miastach na prawach powiatu ok. 11 000 tys. m²

- drogi powiatowe

• w miastach w zarządzie powiatów ok. 102 000 tys. m²
• w miastach na prawach powiatów ok. 53 000 tys. m²

- drogi gminne

• w zarządzie gmin ok. 150 000 tys. m²
• w miastach na prawach powiatu ok. 88 000 tys. m²

Dla pełnej informacji należy uwzględnić jeszcze te, które nie są zaliczone do kategorii dróg publicznych znajdujące się w zarządzie gmin i innych podmiotów. Szczegółowe dane dotyczące długości dróg i ich powierzchni gromadzone są przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, a opublikowane zostały wraz z komentarzem w raporcie o stanie dróg w miastach opracowanym w 2006 roku, pod kierunkiem dr inż. Jerzego Dudy w byłym już Zakładzie Drogownictwa Miejskiego Instytutu Rozwoju Miast z Krakowa.

Pamiętać także należy, że miasta w Polsce są zróżnicowane pod wieloma względami, a przede wszystkim pod względem wielkości, określanej na ogół liczbą mieszkańców oraz powierzchnią administracyjną. To są dwa główne parametry charakteryzujące miasta. Kolejną istotną z punktu widzenia dróg w miastach informacją jest wyposażenie miast w infrastrukturę komunalną oraz określenie jej stanu. Ma to istotne znaczenie i wpływ (na ogół negatywny) na stan dróg.

Na czynniki zewnętrzne mające istotny wpływ na sprawy dotyczące dróg w miastach nakładają się czynniki wewnętrzne, do których zaliczają się między innymi: wyraźna specyfika i odrębność dróg w miastach w stosunku do dróg pozamiejskich i to zarówno od strony technicznej, technologicznej, a także warunków projektowych oraz realizowanych celów w środowisku miejskim. Wyraźna różnica występuje w warunkach ruchu użytkowników zarówno zmotoryzowanych, jak i pieszych. Drogi w miastach mają zasadniczo inne zadania do spełnienia i nie można  ich ograniczać tylko i wyłącznie do realizacji celów komunikacyjnych.

Zarządzanie drogami w miastach musi uwzględniać problematykę obszarową, a nie tylko liniową, a poza tym jednym z najważniejszych elementów zarządzania jest koordynacja działalności w najszerszym spektrum zarządzania miastem. Zarządzanie wymaga dobrej, szybkiej i efektywnie przetworzonej informacji gromadzonej zarówno o drogach, jak i wszelkich elementach, urządzeniach i sieciach współtworzących system transportowo-komunalny miasta.

Zarządzanie, wykonawstwo i proces utrzymania dróg w mieście to złożony system, na który składają się niezliczone obostrzenia, ograniczenia i procesy znane tylko w warunkach miejskich. Z punktu widzenia zarządcy proces utrzymania nawierzchni jezdni i chodników jest wielce złożony wobec odmiennych w stosunku do dróg zamiejskich przyczyn powstawania uszkodzeń oraz ich rozwoju, występowania zdarzeń na jezdniach i chodnikach spowodowanych obecnością urządzeń obcych itp.

To tylko nieliczne przykłady odmienności dróg w miastach i odmienności w sposobie zarządzania, planowania działań gospodarczych, wykonawstwa, procesu legislacyjnego w odniesieniu do różnego rodzaju aktów prawnych i warunków technicznych, które stwarzają zasadnicze problemy w całokształcie działalności zarządów dróg w miastach.

Do podstawowych problemów, które w możliwie szybkim czasie powinny zostać rozważone i które powinny znaleźć rozwiązanie na miarę czasów oraz z uwzględnieniem specyficznych warunków dróg w miastach zaliczamy co najmniej cztery fundamentalne:

1. Problem wprowadzenia jednego zarządcy drogami w miastach przy uwzględnieniu etapowania, tj. wprowadzenia tej zasady najpierw w miastach prezydenckich nieposiadających statusu powiatu grodzkiego, a w dalszej kolejności w miastach mniejszych przy odpowiednim przygotowaniu kadrowym, merytorycznym i finansowym. Problem ten powraca od lat i nie może uzyskać odpowiedniego przygotowania naukowego, logistycznego, tak by stać się przedmiotem rozważnej dyskusji środowiskowej. Na wielu spotkaniach środowiskowych, konferencjach i sympozjach, krytycznie odnoszono się do bieżącego stanu zarządzania i administrowania drogami w miastach, w których istnieją cztery, a nawet pięć instytucji biorących udział w zarządzaniu drogami w danym mieście. Część z tych instytucji nawet nie ma siedziby w danym mieście. Brak koordynacji w planowaniu, w działaniach gospodarczych, zróżnicowany poziom nakładów przeznaczanych na różne kategorie dróg, braki kadrowe jednostek zarządzających i niska – najczęściej – świadomość potrzeb danego miasta tworzy bariery dla poprawy jakości zarządzania. Problem ten wywoływany był wielokrotnie zarówno przez jednostki naukowe, jak chociażby Instytut Rozwoju Miast Zakład Drogownictwa Miejskiego, jak i Związek Miast Polskich, oraz chociażby w formie interpelacji poselskiej.

2. Problem dostosowania przepisów prawnych i technicznych do złożonych warunków działalności w mieście oraz do specyfiki dróg w miastach i ich różnorodności. Wydawane warunki i przepisy chociaż z najlepszą intencją ich twórców, nie są w stanie ująć wszelkich zastanych sytuacji i przewidzieć możliwych rozwiązań w krótszej perspektywie czasu. Miasta są zbyt skomplikowanym „organizmem” podlegającym niekiedy żywiołowym przemianom w różnych swoich częściach, albo stagnacji w innych miejscach, aby wdrażać zasady i rozwiązania ujednolicone, a do tego opracowane w oparciu o doświadczenia wynikające np. z dróg pozamiejskich. Wydawane przepisy powinna cechować dość znaczna elastyczność ich rozwiązań z zachowaniem przejrzystości oraz zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu. Podstawą działań powinna być wiedza o współczesnej sieci drogowej, która stanowi podstawową osnowę komunikacyjną na dłuższy okres. Problem inwestycji jest w tym przypadku odrębną sprawą, dla której wymagania mają odpowiadać współczesnym i przyszłym rozwiązaniom według najlepszych wzorów europejskich.

3. Zachowanie odpowiednich proporcji pomiędzy inwestycjami i nakładami na remonty i utrzymanie. Jest to sprawa zachowania struktury sieci, która będzie służyć przez wiele jeszcze lat i która powoduje, że mieszkaniec identyfikuje swoje miasto. Zachwianie, nawet w krótkim okresie tych proporcji spowoduje dekapitalizację majątku drogowego, którego odtworzenie na odpowiednim poziomie jakości pochłonie większe fundusze niż budowa nowego, bowiem będzie musiała nastąpić rekonstrukcja tego majątku, która może się okazać znacznie kosztowniejsza od budowy. Zachowanie proporcji pomiędzy nakładami na inwestycje i remonty oraz utrzymanie powinno mieć charakter określonego algorytmu, który byłby możliwy do zastosowania dla każdego miasta, a jego wzór czy zasady obliczania powinny opierać się o wyniki badań prowadzonych przez wyspecjalizowana jednostkę.

4. Jednym z warunków prowadzenia efektywnej gospodarki jest posiadanie odpowiedniego i w miarę nowoczesnego aktu prawnego najwyższej rangi, a więc dobrej ustawy o drogach publicznych. Ustawa z 1985 roku kilkanaście razy poprawiana i uzupełniana o przepisy dotyczące finansów, głównie opłat, jest aktem prawnym, nad którym już się właściwie nie dyskutuje uznając go za relikt przeszłości. Próby podjęcia jego przebudowy inicjowane zarówno przez byłą GDDP, przez środowiska drogowców miejskich i zamiejskich nie zostały spożytkowane. Wydaje się, że podjęcie zintensyfikowanych prac nad nową ustawą drogową jest już koniecznością, a nawet obowiązkiem zarówno administracji drogowej, jak i środowiska drogowców. Przygotowane zostały różnego rodzaju materiały oraz opracowania analityczne dotyczące skutków korzystania z zapisów ustawy wskazujące na możliwości udoskonalenia jej, a nawet głęboko idących zmian w dostosowaniu do nowych warunków funkcjonowania drogownictwa. Ważną sprawą będzie wykorzystanie dotychczasowych doświadczeń w tym zakresie środowiska drogowców miejskich.

Problemem nurtującym zarządców dróg miejskich jest atomizacja działań poszczególnych miast, brak wymiany doświadczeń, brak stałych roboczych kontaktów i spotkań, na których omawiane byłyby najistotniejsze problemy nurtujące środowisko. Komisja Drogownictwa Miejskiego stara się wypełnić lukę w tym zakresie, ale pozbawiona współpracy z działającym do 2008 roku Zakładem Drogownictwa Miejskiego Instytutu Rozwoju Miast z Krakowa, który został zlikwidowany, ma jednak ograniczone możliwości realizacji w pełni tego rodzaju działań. Brak wsparcia instytucjonalnego drogownictwa miejskiego jest bardzo odczuwalny. Wydaje się, że byłoby z korzyścią dla środowiska drogowców miejskich, aby powstała jednostka badawcza zajmująca się problematyką dróg w miastach w możliwie szerokim aspekcie.

Potwierdzeniem podnoszonych przeze mnie kwestii jest również uchwała XVII Zjazdu Drogowców Miejskich, w której kolejny już raz zaakcentowano potrzebę:

• opracowania nowej ustawy o drogach publicznych, uwzględniającej obszarowe zarządzanie drogami w miastach posiadających powyżej 50 tysięcy mieszkańców, a na bieżąco opracowaniu jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych,
• przyspieszenia prac nad rozporządzeniem o warunkach technicznych dla dróg publicznych, uwzględniając specyfikę dróg (ulic) miejskich,
• zmian przepisów dotyczących beneficjentów Krajowego Funduszu Drogowego, tak aby jednym z nich stały się miasta na prawach powiatu.

Wojciech Waluś
Komisja Drogownictwa Miejskiego
dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Bielsku-Białej

Tweet