Polityka lokalna samorządu jest kształtowana przez Radę Gminy, a następnie realizowana w zakresie płatnego parkowania, przez gminny zarząd dróg i zarządzającego ruchem. Mimo zbyt wielu ograniczeń zawartych w prawie ogólnie obowiązującym, pozostał jeszcze gminom pewien margines swobody oddziaływania na skuteczność wprowadzanego lub już działającego płatnego parkowania. Czy polityka lokalna samorządu jest racjonalna w granicach możliwości gminy? Jakie działania lub zaniedbania gmin, mają wpływ na obniżenie skuteczności płatnego parkowania ?
Zgodnie z art.13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych: decyzję o ustaleniu strefy płatnego parkowania, niezależnie od kategorii dróg, podejmuje Rada Gminy. Obowiązuje ją jedynie zasięgnięcie opinii, właściwych zarządców dróg, jakie mają znaleźć się w strefie i zarządzających ruchem na tych drogach.
Ustawa nie nakazuje uzgodnienia z zarządcami dróg kategorii wyższej niż gminne oraz z zarządzającymi ruchem, chociaż wiadomo, że przy negatywnym stanowisku tych organów niezależnych od gminy, strefy płatnego parkowania nie uda się wyznaczyć. Dlatego konieczne jest zawarcie porozumienia pomiędzy gminą i zarządcami dróg wyższych kategorii. Problem nie dotyczy oczywiście miast na prawach powiatu.
Ustawa o drogach publicznych nie określa jakimi znakami i w jaki sposób ma być wyznaczona strefa płatnego parkowania, ponieważ nie należy to właściwości tej ustawy. W związku z tym, w zależności od ustalenia przez Radę Gminy obszaru i granic, strefa może być ustalona w terenie:
*w wyznaczonym miejscu „makro” – w określonym obszarze miasta, który zostanie oznaczony znakami D-44 („strefa parkowania”) i D-45 („koniec strefy parkowania”);
*w wyznaczonym miejscu „mikro” – na parkingu lub w ciągu (grupie) stanowisk postojowych wzdłuż ulicy, które mogą być oznakowane w dwojaki sposób:
- znakami D-18 „parking” z tabliczką o opłatach i ewentualnie o sposobie postoju - wówczas opłaty pobierane są tylko na wyznaczonych w taki sposób stanowiskach postojowych, aż do znaku D-18 z tabliczką „koniec”;
albo
- znakami D-44 i D-45 – wówczas jednak obowiązek wnoszenia opłat odnosi się do obu stron ulicy i wszystkich innych miejsc na drodze (drogach) publicznych, w obszarze obowiązywania ustawionego znaku D-44 („strefa parkowania”), odwoływanego dopiero przez znak D-45 („koniec strefy parkowania”).
Tak było przynajmniej w dniu wygłaszania tego referatu oraz w czasie, kiedy pisałam ten tekst. Trudno jest obecnie przewidzieć jakie i jak długo trwające zamieszanie, spowoduje przygotowana przez MTBiGM zmiana nazwy oraz znaczenia znaków D-44 i D-45.. Na pewno znowu konieczne będą orzeczenia i wyroki najwyższych organów sądowych, a to trochę potrwa.
W wypadku stref obejmujących ustalony obszar miasta, bardzo istotne jest precyzyjne określenie ich granic. Jeżeli granica strefy nie może przebiegać wzdłuż przeszkody naturalnej, należy spodziewać się wzrostu popytu na miejsca postojowe za tą granicą, a w efekcie nadmiernego zatłoczenia na ulicach w bezpośrednim sąsiedztwie strefy. Poszukujący miejsc do postoju bez opłaty (czyli poza pasem drogowym), coraz częściej parkują swoje pojazdy na terenach zielonych oraz na każdym innym skrawku terenu, nawet za cenę niewygody lub zagrożenia bezpieczeństwa.
Jak wynika z wieloletniej praktyki, takich sytuacji przybędzie i to nie tylko przy granicach, ale przede wszystkim wewnątrz stref płatnego parkowania, jeżeli nie będzie możliwości egzekwowania opłat od pojazdów parkujących nieprawidłowo.
Dużo problemów mogą powodować opisy granic strefy, zamieszczone w uchwałach rad miejskich o utworzeniu lub rozszerzeniu strefy płatnego parkowania, jeżeli będą niejednoznaczne lub nie skonfrontowane z sytuacją w terenie, Co gorsza, takie błędy potrafią „żyć swoim własnym życiem” jeszcze przez lata, już po ich poprawieniu w dokumencie.
 |
 |
25 sierpnia 2011 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę o dalszym rozszerzeniu strefy płatnego parkowania od 31 marca 2013 r. W tekście załącznika nr 1 do uchwały zastosowano, moim zdaniem bardzo niebezpieczną, formę zapisu niektórych fragmentów granic strefy. Na wybranych ulicach dwujezdniowych, postanowiono wyznaczyć granice strefy po osi jezdni od strony wnętrza strefy. Oznacza to, że opłaty będą pobierane na tych ulicach, tylko od pojazdów zaparkowanych na chodniku lub przy prawej krawędzi jezdni od wnętrza strefy. Takie rozwiązania są możliwe w miejscach o niewielkiej intensywności parkowania oraz w wypadku bardzo specyficznego zagospodarowania (np. mur cmentarza czy obiektu przemysłowo - składowego), po drugiej stronie ulicy. Niestety nie wszystkie ulice graniczne spełniają takie warunki. Nie dość tego, eksperymentalne rozwiązanie zaproponowano także w miejscu konfliktowym, wcześniej opisanym i przedstawionym na slajdach (Rondo Jazdy Polskiej).
Zdarza się także, że przygotowujący teksty uchwał oraz ci, co je uchwalają, nie przewidzą w porę wpływu nowej inwestycji, na warunki parkowania.
Zarówno ustalenie miejsca strefy płatnego parkowania, jak i wybór momentu podjęcia decyzji o poborze opłat, mają bardzo istotny wpływ na dalsze funkcjonowanie miasta (dotyczy to również decyzji o rozszerzeniu strefy).
*Decyzja podjęta zbyt wcześnie, powoduje niepotrzebne utrudnienia i koszty dla użytkowników takich obszarów i obszarów sąsiadujących. Moim zdaniem przykładem takiej zbyt wczesnej decyzji, było wprowadzenie opłat za parkowanie w centrum Rzeszowa. Okazało się w końcu, że w tym czasie, właściwym działaniem w centrum miasta, było uporządkowanie przestrzeni publicznej, w tym parkowania pojazdów. Ostatnio władze Rzeszowa rozważają ponowne wprowadzenie opłat za parkowanie w centrum miasta. Jest bardzo prawdopodobne, że tym razem, będzie to decyzja, poparta badaniami warunków postoju, które potwierdzą zasadność takiego rozwiązania.
*Decyzja spóźniona powoduje, że wprowadzenie opłat może napotkać na negatywną ocenę i silny opór społeczny. Z kolei Warszawę można podać, jako jeden z przykładów spóźnionej decyzji o wprowadzeniu opłat w wersji współczesnej. Po nienajlepszych doświadczeniach z wcześniej działającą, pierwszą Strefą Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (SPPN), w której bilety parkingowe kupowało się u inkasentów, miasto zwlekało z ponownym wprowadzeniem opłat za parkowanie. Czekało z decyzją na możliwość odpowiedniego przygotowania i wyposażenia technicznego SPPN. Wyznaczenie nowej, znacznie większej SPPN w 1999 r., zostało bardzo źle przyjęte przez mieszkańców Warszawy. Dopiero „dni wolności” w grudniu 2003 r. spowodowały zmianę oceny społecznej, a nawet zmieniło stosunek dziennikarzy do SPPN. Miasto zrehabilitowało się za to, decydując się jako pierwsze, na rozszerzenie w 2009 r. strefy płatnego parkowania o 30% (już wówczas największej w kraju). Planowane jest też dalsze rozszerzenie warszawskiej SPPN od 31 marca 2013 r.
 |
 |
Rada Gminy (art.13b ust. 4 pkt1) decyduje również o wysokości stawki (stawek w wypadku podziału na podstrefy), opłaty za parkowanie. Stawka nie może jednak przekroczyć limitu określonego w 2003 r., w ustawie o drogach publicznych. Rada Gminy w dużym mieście ma z tego powodu bardzo ograniczone pole manewru. Jednak mimo nadmiernego zatłoczenia stref, są duże miasta, które utrzymują stawki opłat jednorazowych na poziomie niższym, niż dopuszczalny – określony w ustawie o drogach publicznych. Nawet grupie 7 największych miast, dwa mają stawki niższe od wartości dopuszczalnej: Szczecin – tylko symbolicznie, o 20 gr. (czyli niespełna 7%) niżej; Łódź – aż o 1/3 niżej.
Rada Gminy (art. 13b ust. 4 pkt.2) decyduje również o opłatach abonamentowych lub zryczałtowanych. Ze względu na duże zróżnicowanie form i nazw tego rodzaju dokumentów, ich szczegółowe porównywanie pomiędzy poszczególnymi miastami jest niemożliwe. Można jednak wyodrębnić:
*abonamenty dla mieszkańców;
*inne dokumenty o charakterze abonamentów (ogólnodostępne lub przeznaczone dla określonych grup uczestników ruchu drogowego), umożliwiające nieograniczone czasowo parkowanie w strefie, po wniesieniu odpowiedniej, ulgowej opłaty zryczałtowanej - nazwałam je dla uproszczenia „kartami abonamentowymi”.
Odnoszę wrażenie, że ten drugi rodzaj dokumentów jest niezwykle popularny w strefach płatnego parkowania w polskich miastach. W grupie 7 największych miast, tylko Warszawa, konsekwentnie nie ulega pokusom pozornie łatwiejszych wpływów z opłat za „karty abonamentowe” różnego rodzaju. Poznań bronił się dość długo, ale powoli zaczyna ustępować.
W swojej pracy z 2009 r., „Funkcjonowanie stref płatnego parkowania w dużych miastach. Zagadnienia organizacyjno - finansowe”, analizowałam między innymi, strukturę wpływów z opłat za parkowanie pojazdów. Dwa miasta; Poznań i Warszawa, wyraźnie wyróżniały się tym, że wpływy z opłat jednorazowych (czyli z biletów parkingowych wykupionych w automatach), stanowiły ponad 90 % wpływów ogółem. Natomiast dwa inne miasta; Szczecin i Wrocław, wyróżniały się wysokim udziałem wpływów (25 – 50%), z różnego rodzaju opłat abonamentowych (abonamentów dla mieszkanców i „kart abonamentowych”), w wartości wpływów ogółem.
Jak się okazało, decydowały o tym przede wszystkim wpływy z „kart abonamentowych”, które w Szczecinie stanowiły ponad 40%, a we Wrocławiu ponad 20% wpływów ogółem. Natomiast w Poznaniu, wpływy z „kart abonamentowych” wynosiły poniżej 2%, a w Warszawie 0% (brak takiej formy płatności). Łódź kwalifikowała się pod tym względem po środku. Kiedy jednak porównałam średnie miesięczne, wpływy ogółem z jednego stanowiska postojowego w strefie, okazało się, że są one bardzo wyrównane.
Łódź znowu wypadła w środku. Ale pary miast, jakie uplasowały się po obu stronach wartości średnich wpływów miesięcznych z jednego stanowiska postojowego w Łodzi są tymrazem zupełnie inne; Poznań i Wrocław - ponad 200 zł/mp oraz Szczecin i Warszawa – około 170 zł/mp. Oznacza to, że wysokie wpływy z opłat abonamentowych nie mają istotnego znaczenia, jeżeli chodzi o wysokość wpływów z jednego miejsca postojowego w strefie płatnego parkowania. Zawsze wpływy z opłat jednorazowych za dane miejsce postojowe w obszarze o dużym deficycie parkingowym, będą wyższe niż z różnego rodzaju abonamentów i kart abonamentowych.
W wypadku opłat za parkowanie nie działa taki sam mechanizm, jak w wypadku opłat za przejazdy komunikacją miejską, gdzie długoterminowe karty abonamentowe, mają zachęcać do korzystania z transportu publicznego. Natomiast jednym z głównych celów pobierania opłat za parkowanie, jest zniechęcanie do odbywania podróży samochodem, a jeżeli już dana osoba przyjechała do strefy płatnego parkowania samochodem, to powinna być zniechęcana do długoterminowego postoju w takiej strefie. Wszelkiego rodzaju „karty abonamentowe” umożliwiające zapłatę z góry za nieograniczony czas postoju nie tylko nie zniechęcają do długoterminowego postoju, ale także nie zwiększają wpływów, w końcowym rozliczeniu. Potwierdziło się to ostanio w Warszawie, także wyłącznie w odniesieniu do abonamentów dla mieszkańców (w Warszawie nie ma żadnej formy „kart abonamentowych”).
Przed rozszerzeniem warszawskiej strefy, liczba abonamentów dla mieszkańców, wydawanych w ciągu roku, oscylowała w okolicach 50% pojemności SPPN. Po zwiększeniu powierzchni i pojemności strefy o 30%, okazało się, że w 2010 r. liczba abonamentów wzrosła znacznie więcej niż pojemność SPPN, osiągając poziom 75% aktualnej liczby miejsc do parkowania. Oznacza to wzrost liczby abonamentów wydanych w 2010 r. o 89%, w stosunku do liczby abonamentów w 2007 r.
W tym samym czasie zliberalizowano w Warszawie warunki uzyskiwania abonamentów, wcześniej dostępnych tylko dla osób zameldowanych w określonym obszarze miasta. Obecnie abonamenty dostępne są także dla osób dysponujących samochodem użyczonym w jakiejkolwiek formie. Oprócz tego, duże powierzchnie nowych rejonów i inny sposób numeracji automatów, utrudniają precyzyjną kontrolę (w Warszawie abonament obowiązuje tylko w obszarze 8 automatów do sprzedaży biletów). Wiele wskazuje na to, że te ułatwienia i zmiany, mogły mieć wpływ na dodatkowy wzrost liczby abonamentów i obniżenie udziału wpływów z opłat jednorazowych, po powiększeniu strefy płatnego parkowania w Warszawie
 |
 |
Prawdopodobnie wzrost ten ustabilizował się, na poziomie liczby abonamentów dwukrotnie większej niż w 2007 r., co stanowi 80% obecnej pojemności Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego (SPPN). Jeżeli warunki uzyskiwania abonamentów dla mieszkańców nie zostaną zaostrzone, to po rozszerzeniu strefy w 2013 r., należy oczekiwać następnego wzrostu liczby abonamentów większego od wzrostu pojemności SPPN. Jak w innych dużych miastach, realizowana jest polityka gminy w odniesieniu do abonamentów i „kart abonamentowych”, przedstawiłam w dużym uproszczeniu na poniższych slajdach.
 |
 |
 |
 |
 |
 |
Rada Gminy (art.13b ust. 4 pkt 2) decyduje również o zerowych stawkach opłaty (zwolnieniach z opłat). Z pobieżnego przeglądu informacji zamieszczonych na stronach internetowych 7 największych miast w Polsce wynika, iż stawki zerowe ustalane są dla:
*niepełnosprawnych z dodatkowo skontrolowanymi uszkodzeniami narządów ruchu (odpowiedniki karty N+) w Warszawie, podobnie nazywane w innych miastach;
*osób bardzo zasłużonych – jako rodzaj dodatkowego wyróżnienia.
Bardzo popularne są jednak różnego rodzaju uprawnienia długoterminowe do nieograniczonego postoju, sprzedawane za symboliczne opłaty.
Rada Gminy (art.13b ust. 4 pkt 3) decyduje również o sposobie pobierania opłaty. Obecnie możliwe są następujące rozwiązania:
*automaty do sprzedaży biletów parkingowych – najczęściej stosowane, ściśle związane z obszarowymi strefami płatnego parkowania, wyznaczanymi znakami D-44 „strefa parkowania” i D-45 „koniec strefy parkowania”; rozwiązanie wymaga częstej i dokładnej kontroli, a problem jest zapewnienie odpowiedniej liczby kontrolerów. Automaty mają zastosowanie także w strefach z niewielką liczbą wyznaczonych stanowisk postojowych;
*parkometry, stosowane są już od ponad 80 lat, a ciągle mają zastosowanie. Zapewniają łatwą kontrolę, są idealne dla stref płatnego parkowania z niewielką liczbą stanowisk postojowych (koniecznie jednoznacznie wyznaczonych).
*Opłaty przez telefon. Ciągle marginalna forma płatności za parkowanie w Polsce (być może zniechęcająca jest dodatkowa opłata dla operatora sieci). W praktyce bardzo trudne do skutecznego sprawdzenia. W niektórych sytuacjach (np. dobry widok z okna), mogą być najtańszą formą parkowania płatnego.
*Parkulatory – bilety elektroniczne ładowane w parkomatach. Nie sprawdziły się, z powodu zbyt wczesnego ich wdrażania. Wadą parkulatorów były dość duże rozmiary w porównaniu z obecnymi tego typu urządzeniami do wnoszenia opłat elektronicznych. Wymagały też odczytu optycznego. Nie można wykluczyć, że jeszcze powrócą przy dalszej miniaturyzacji w elektronice, jako bilety do odczytu elektronicznego. Dużą ich zaletą dla operatora strefy, jest łatwość skontrolowania. Mogą stać się jedną z form rozwijającej się elektronicznej płatności za użytkowanie dróg.
Anna Strachocka
Anna Strachocka posiada duże doświadczenie praktyczne (w tym 6 lat pracy w bezpośredniej kontroli wnoszenia opłat w terenie), poparte wiedzą i własnymi analizami:
*praca licencjacka – „Strefa płatnego parkowania niestrzeżonego w systemie komunikacyjnym m.st. Warszawy”,
*praca magisterska - „Funkcjonowanie stref płatnego parkowania w dużych miastach. Zagadnienia organizacyjno-finansowe”, Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego na Uniwersytecie Warszawskim, 2009 r.;
*szczegółowe badania funkcjonowania Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego – 2011 r. Obecnie pracuje w Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy.
