Przepisy dają projektantom możliwość stosowania różnych narzędzi, pozwalających dość skutecznie chronić mieszkańców przed oddziaływaniem hałasu. Istnieje jednak szereg ograniczeń wynikających z zaburzenia ciągłości ochrony prawnej (utraty ważności planów sporządzonych przed dniem 1 stycznia 1995 r.) oraz zmiany systemu prawnego i transformacji gospodarki (w tym konstytucyjnej ochrony własności). W przypadku wyłączenia terenów z zabudowy lub istotnego ograniczenia prawa do zabudowy (np. ze względu na uciążliwość hałasu), mogą pojawić się roszczenia właścicieli i władających terenami, wnoszone na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Występowanie obszarów, dla których brak jest planów miejscowych, przy jednoczesnym ograniczeniu do 12 miesięcy prawa do zamrożenia procesu uzyskiwania pozwolenia na budowę oraz możliwość skorzystania z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, powodują, że występują przypadki sankcjonowania niekorzystnych z punktu widzenia planowania przestrzennego lokalizacji budynków (np. lokalizacja budynku w pasie projektowanej w studium uwarunkowań drogi, przybliżanie zabudowy mieszkaniowej do terenów produkcji i składów, przekształcanie terenów przemysłowych na cele zabudowy mieszkaniowej itp.). W intencji dogonienia bardziej rozwiniętych krajów Europy pojawiły się również tzw. specustawy, co może powodować, że przedsięwzięcia realizowane w oparciu o te ustawy będą zakłócać ład przestrzenny, a tym samym prowadzić również do zwiększenia narażenia na oddziaływanie hałasu.

Do niekontrolowanego rozwoju zabudowy dochodzi również na gruntach rolnych (na obszarach nie objętych prawem miejscowym), które w miastach, z mocy ustawy uzyskały status gruntów budowlanych. Pomimo tak wielu ograniczeń, w praktyce planistycznej, wypracowano jednak szereg zapisów pozwalających respektować potrzebę ochrony przed hałasem i ograniczania emisji hałasu do środowiska.

Uwarunkowania prawne ochrony przed hałasem w planowaniu miejscowym

Punktem wyjścia do analizy możliwości ograniczenia uciążliwości hałasu w planach miejscowych jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.  150 tj. - dalej: ustawia), w której poprzez hałas rozumie się dźwięki o częstotliwościach od 16 Hz do 16.000 Hz (art. 3. ). Zgodnie z art. 112 ustawy ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez:
1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie;
2) zmniejszanie poziomu hałasu, co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.

W ustawie zamieszczone zostały dyspozycje dla sporządzających studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tymi dyspozycjami samorząd lokalny zapewnia warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, uwzględniając również potrzeby w zakresie ochrony przed hałasem (art. 72). Ponadto sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy) wymagane jest różnicowanie terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, przy uwzględnieniu wymagań określonych dla terenów (art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy):
a) pod zabudowę mieszkaniową,
b) pod szpitale i domy opieki społecznej,
c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,
d) na cele uzdrowiskowe,
e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,
f) na cele mieszkaniowo-usługowe.

Na terenach przeznaczonych do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa, szpitale, domy opieki społecznej lub budynki związane ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. (art. 114 ust. 3 ustawy).

W odniesieniu do terenów produkcji i składów przewidziano możliwość tworzenia stref przemysłowych, w których zgodnie z art. 136a ustawy dopuszcza się przekraczanie standardów emisyjnych. Strefy mogą być powoływane również po uchwaleniu planu miejscowego. Jeśli dotrzymanie standardów emisyjnych nie jest możliwe, to obok stref przemysłowych możliwe jest także wyznaczenie obszaru ograniczonego użytkowania, jest to jednak tryb wyłączony z procedury stanowienia prawa miejscowego. W praktyce obszar ograniczonego użytkowania jest już wyznaczony lub obowiązek jego utworzenia dla określonego zakładu lub innego obiektu stwierdza się w pozwoleniu na budowę.

Generalnym założeniem i warunkiem przyjmowanym na etapie sporządzania projektu planu miejscowego jest (zgodnie z art. 144. ust. 2 ustawy) spełnianie przez instalacje standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (instalacja - rozumie się przez to: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,
c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję).

Źródła hałasu w środowisku

Źródła hałasu w środowisku możemy podzielić na dwie kategorie. Do pierwszej zaliczymy hałas powstający w przypadku powszechnego lub zwykłego korzystania na ze środowiska. Są to działania lub aktywność, której towarzyszy emisja hałasu niewymagająca pozwolenia. Hałas emitowany przez dzieci na podwórku nie podlega żadnym regulacjom, podobnie boiska itp. Do drugiej grupy należy zaliczyć realizację przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu (np.: budowa instalacji lub infrastruktury liniowej), dla których ocena oddziaływania na środowisko zakończona została decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, określającą warunki korzystania ze środowiska, w tym dopuszczalne poziomy emisji hałasu.

W procedurze sporządzania planów miejscowych analizuje się drugą grupę pod kątem oddziaływania przedsięwzięć na warunki życia i zdrowie ludzi. W odniesieniu do pierwszej grupy stosuje się generalnie art. 144. ust. 1 ustawy.

Źródła informacji o oddziaływaniu i uciążliwości hałasu

Przystępując do sporządzenia projektu planu miejscowego przeprowadza się inwentaryzację urbanistyczną polegającą na udokumentowaniu stanu zagospodarowania i przekształceń w obszarze opracowania, w tym również analizę wydanych pozwoleń na budowę oraz dostępną dokumentację. Częścią tej dokumentacji są opracowania opisujące stan i zagrożenia dla środowiska.

W odniesieniu do ochrony przed hałasem analizuje się dostępne wyniki pomiarów poziomów hałasu, a w przypadkach uzasadnionych zleca się przeprowadzenie takich pomiarów.
W zależności od potrzeb analizuje się również informacje o najlepszych dostępnych technikach, co pozwala lepiej zrozumieć istniejące i potencjalne zagrożenia środowiska (głównie dla terenów produkcji i składów).

Wśród analizowanych dokumentów znajdują się również programy ochrony środowiska przed hałasem, opracowania ekofizjograficzne oraz mapy akustyczne. Zgromadzone informacje konfrontowane są z innymi danymi i informacjami o terenie opracowania planistycznego, jak np.: procesy demograficzne, powiązania z otoczeniem, możliwości obsługi komunikacyjnej obszaru, zasoby środowiska przyrodniczego i wiele innych.

Łagodzenie lub eliminowanie hałasu w planach miejscowych

1. Analizy na etapie projektu planu miejscowego
Ocena uciążliwości hałasu na etapie inwentaryzacji urbanistycznej i sporządzania projektu planu miejscowego obejmuje:
1/ analizę istniejących obszarów ograniczonego użytkowania (o ile występują),
2/ analizę wyników pomiarów natężenia hałasu i programów ochrony przed hałasem,
3/ analizę mapy akustycznej,
4/ analizę opracowań ekofizjograficznych,
5/ analizę użytkowania terenu objętego przystąpieniem do sporządzenia planu miejscowego - identyfikację potencjalnych i występujących konfliktów środowiskowych, w tym analizę obszarów produkcji i składów / stref przemysłowych,
6/ ocenę wniosków do planu pod kątem oddziaływania na środowisko,
7/ analizę konieczności wykonania opracowań specjalistycznych w zakresie oddziaływania hałasu.

2. Zasady ograniczania hałasu stosowane w planach
Ponieważ hałas jest wynikiem uwolnienia do środowiska energii przenoszonej przez otaczający ośrodek (np. powietrze), to działania ochronne wymagają albo wyeliminowania źródeł hałasu, albo uzyskania oczekiwanego poziomu tej energii w miejscu odbioru fali. Stan ten można osiągnąć poprzez obniżenie natężenia hałasu w strefie propagacji fali lub poprzez zastosowanie barier ochronnych w miejscu odbioru fali. Dobór odpowiednich metod walki z hałasem wymaga uwzględnienia natury fal dźwiękowych.

Obniżenie lub ukierunkowanie energii fal dźwiękowych można osiągnąć poprzez:
1) spadek natężenia dźwięku wraz z odległością
(pozostawienie wolnej przestrzeni, np. niezabudowanego pasa 100 do 150 m od autostrady, pozwala osiągnąć poziomy natężenia dźwięku wymagane w obszarach mieszkaniowych),
2) odbicie fali
(jest bardzo często stosowanym zabiegiem pozwalającym chronić określone obiekty lub obszary przed hałasem, należy jednak pamiętać, że może to prowadzić do wzrostu zagrożenia hałasem innych obiektów, stosowanie tego rozwiązania wymaga pogłębionej analizy lub symulacji z wykorzystaniem odpowiednich programów),
3) ugięcie fali
(zjawisko nie jest wykorzystywane wprost, uwzględnia się je poprzez odpowiednie ukształtowanie ekranów akustycznych lub ich wysokość),
4) nakładanie się fal
(niekorzystne zjawisko kumulacji energii pochodzącej z nakładających się fal akustycznych, przy niewłaściwym zaprojektowaniu ochrony przed hałasem może okazać się ona nieskuteczna w wybranych miejscach z powodu nakładania się np.: fal odbitych),
5) strefy ekspozycji
(jest to ważna analiza przeprowadzana w ramach procedury planistycznej, szczególnie istotna na styku terenów o różnym przeznaczeniu oraz w odniesieniu do wyniesionych terenów lub budynków wysokich, znacznie bardziej narażonych niż niskie budynki zlokalizowane stosunkowo blisko źródła, które są np.: ekranowane),
6) strefy cienia akustycznego
(analiza podobna do opisanej w punkcie powyżej, w projekcie planu miejscowego uwzględnia się również strefy cienia akustycznego, np. dopuszczając zabudowę blisko autostrady prowadzonej na nasypie, a chroniąc obiekty znajdujące się poza strefą cienia akustycznego).

Krzysztof Michalski
Biuro Planowania Przestrzennego Miasta
w Szczecinie