Artykuły

Obecne przepisy techniczne w drogownictwie nie tylko są merytorycznie niekompletne, niespójne i przestarzałe, ale także nie są w żaden systematyczny sposób aktualizowane (doskonalone). Ta sytuacja trwa już od wielu lat.

Diagnoza stanu

W lipcu 2001 r. Polskie Stowarzyszenie Wykonawców Nawierzchni Asfaltowych (PSWNA) przekazało Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz Instytutowi Badawczemu Dróg i Mostów wykonane na ich zlecenie opracowanie pt. „Inwentaryzacja przepisów i dokumentów dotyczących wykonania robót nawierzchniowych”, a w kwietniu 2002 r. kolejne - pt. „Ocena przepisów i dokumentów technicznych dotyczących wykonywania robót nawierzchniowych”. Żadne z nich nie utraciło swojej aktualności, o czym świadczy wykonana w 2007 r., przez zespoły specjalistów  PSWNA  praca pt. ”Analiza stanu obecnego i projekt systemu przepisów technicznych dotyczących nawierzchni asfaltowych”.

W opracowaniach tych wykazano, że obecne przepisy techniczne w drogownictwie nie tylko są merytorycznie niekompletne, niespójne i przestarzałe, ale także nie są w żaden systematyczny sposób aktualizowane (doskonalone). Wykazano również, że to co istnieje w polskim drogownictwie w dziedzinie przepisów technicznych, nie można nazwać systemem. Jest to jedynie zbiór pojedynczych przepisów bez ustalonych i prawnie umocowanych procedur ich opracowywania, weryfikacji, wdrażania i doskonalenia.

Do podstawowych wad obecnego stanu w zakresie przepisów technicznych w polskim drogownictwie zaliczono:

• istnienie nielicznych przepisów (rozporządzeń) oraz szeregu różnych publikacji technicznych wchodzących w rolę przepisów, w konsekwencji brak jednoznacznego oddzielenia przepisów obligatoryjnych od dokumentów do dobrowolnego stosowania, co tworzy wiele sytuacji niejednoznacznych w codziennej praktyce i powoduje nadanie gryfu „potocznej obligatoryjności” publikacjom niedopracowanym i niezweryfikowanym,
• istnienie różnych publikacji technicznych dotyczących tego samego zagadnienia (np. mieszanka SMA występuje w PN, Zeszycie IBDiM, OST GDDKiA i BZDBDiM),
• niekompletność przepisów (rozporządzeń) rozumianą jako pokrycie przepisami jedynie fragmentów techniki drogowej,
• brak jasno określonych procedur dotyczących tworzenia projektów przepisów, ich weryfikacji (ankietowania) oraz trybu dalszego doskonalenia,
• niewłaściwe wykonywanie obowiązku opieki nad przepisami techniczno-budowlanymi przez Ml, brak inwentaryzacji potrzeb w zakresie opracowania przepisów i publikacji nieobligatoryjnych (instrukcje, zalecenia, poradniki) oraz odpowiedzialności za zlecanie ich opracowań i kontroli stosowania,
• brak odniesienia do aktów prawnych dotyczących wyrobów budowlanych i ich stosowania wynikających z Dyrektywy Budowlanej (89/106/EWG),
• umieszczenie w jednym przepisie (rozporządzenie MTiGM z 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie) wymagań z różnych dziedzin: projektowania geometrycznego, wymiarowania konstrukcji, rodzajów mieszanek itp.; powoduje to następujące konsekwencje:

- pomieszanie informacji różnego typu (geometria, konstrukcja itd.), co zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia błędów merytorycznych (opracowaniem takiego przepisu musi się zajmować wiele zespołów, co zwiększa problem koordynacji i ryzyko braku spójności merytorycznej),

- brak jakiejkolwiek procedury aktualizowania i poprawiania zapisów rozporządzenia (doskonalenia przepisu, zgodnie z zasadami prakseologii i obecnym stanem wiedzy),

• w zakresie norm i ich wdrażania:

- brak określonej odpowiedzialności za inspirowanie i kierowanie pracami związanymi z praktycznym wdrażaniem norm EN dotyczących techniki drogowej, w tym drogowych wyrobów budowlanych do wykonywania nawierzchni (krajowe przepisy aplikacyjne do klasyfikacyjnych norm EN),

- brak określonej odpowiedzialności za ustalanie priorytetów w tłumaczeniu norm EN związanych z techniką drogową oraz uczestnictwo w pracach TC CEN (śledzenie tych prac lub uczestnictwo),

- brak merytorycznej koordynacji pomiędzy działaniem MI a PKN,

• brak wciągnięcia do współpracy nad tworzeniem prawa szerszych środowisk w celu weryfikacji zapisów oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Ewentualne zmiany rozporządzeń ministra właściwego ds. transportu dotyczące drogownictwa, wynikają jedynie z narzucanego z zewnątrz obowiązku wprowadzenia jakiejś regulacji.

Koncepcja systemu

Na podstawie opisanej analizy dotychczasowego stanu w krajowym drogownictwie oraz funkcjonowania systemów przepisów technicznych w drogownictwie wybranych krajów UE o uporządkowanej gospodarce drogowej, w 2007 roku PSWNA  przedstawiło koncepcję nowego systemu przepisów technicznych w polskim drogownictwie1. W tym opracowaniu stwierdzono, że system przepisów technicznych w drogownictwie nie może ograniczyć się wyłącznie do nowej struktury dokumentów, ponieważ jasne jest, że taki system po bardzo krótkim czasie przestanie sprawnie funkcjonować. Bardzo istotna jest druga, integralna część systemu - procedury funkcjonowania.

Nowy system według PSWNA powinien składać się z następujących części:

• organu doradczo-konsultacyjnego, monitorującego system z ramienia Ministra Infrastruktury - Rady ds. Przepisów Techniczno-Budowlanych Dróg i Drogowych Obiektów Inżynierskich (który odciążyłby MI od trudnej i skomplikowanej pracy związanej z merytorycznym funkcjonowaniem omawianego systemu),
• nowej struktury i hierarchii dokumentów technicznych,
• procedur zapewniających ciągłe funkcjonowanie i doskonalenie systemu.

Do celów realizacji nadzoru nad systemem przepisów technicznych w drogownictwie zaproponowano utworzenie Rady do spraw Przepisów Techniczno-Budowlanych Dróg i Drogowych Obiektów Inżynierskich przy Ministrze Infrastruktury (zwana dalej jako Rada). Rada podlegałaby Ministrowi i współpracowała bezpośrednio z Departamentem Dróg i Autostrad i z Departamentem Prawnym MI.

Funkcjonowanie w MI takiej Rady nie jest zjawiskiem nowym i wcześniej niespotykanym. Obecnie, w strukturze MI pracują np. Rada ds. Autostrad, Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. A więc MI dysponuje odpowiednimi doświadczeniami w organizowaniu i kierowaniu pracami organów doradczych Ministra Infrastruktury.

Do zadań Rady należałoby:

• monitorowanie funkcjonowania systemu przepisów technicznych w drogownictwie,
• przyjmowanie rekomendacji dla Ministra o uruchomieniu procedury tworzenia nowego przepisu, nowelizacji istniejącego lub jego usunięcia,
• opiniowanie projektów przepisów i rekomendowanie Ministrowi podjęcia decyzji,
• zlecanie prac do Grup Roboczych będących częścią „wykonawczą” Rady (Grupa Robocza jest zespołem specjalistów z danej dziedziny, powołanych przez Przewodniczącego Rady do prac merytorycznych).

Celem funkcjonowania Rady będzie wypracowanie kompromisu w zakresie przepisów technicznych (dokumentów i wymagań) między oczekiwaniami stron działających w branży drogowej.

W opisie koncepcji systemu przepisów technicznych w drogownictwie zaproponowano, aby Rada działała na podstawie następujących zasad:
1. Członkowie Rady powoływani są przez Ministra.
2. Rada (i jej Grupy Robocze) działa na podstawie Regulaminu zatwierdzonego przez Ministra.
3. Skład Rady odzwierciedla stały i niezmienialny parytet wszystkich członków środowiska drogowego (13 osób):
a. przedstawiciel Ministra – przewodniczący Rady,
b. przedstawiciele GDDKiA – 2 miejsca,
c. przedstawiciel Konwentu Zarządców Dróg Wojewódzkich – 1 miejsce,
d. przedstawiciel Konwentu Zarządców Dróg Powiatowych – 1 miejsce,
e. przedstawiciele przedsiębiorstw wykonawczych – 3 miejsca (1 miejsce dla projektantów, 2 dla przedsiębiorstw drogowych),
f. przedstawiciele producentów materiałów budowlanych – 2 miejsca,
g. przedstawiciel stowarzyszeń branżowych – 1 miejsce,
h. przedstawiciele środowiska naukowego i akademickiego – 2 miejsca (w tym jedno stałe dla IBDiM).
4. Ze swojego składu Rada wybiera zastępcę przewodniczącego i sekretarza.
5. Rada funkcjonuje kadencyjnie (kadencja trwa 2 lata).
6. Przy Radzie delegowany jest w charakterze obserwatora i doradcy przedstawiciel departamentu prawnego MI.
7. Rada realizuje swoje zadania korzystając z pracy Grup Roboczych obejmujących wszystkie obszary przepisów technicznych, przykładowo:
a. projektowanie geometryczne dróg,
b. projektowanie obiektów inżynierskich,
c. wymiarowanie konstrukcji nawierzchni i typowe konstrukcje,
d. geotechnika i roboty ziemne,
e. podbudowy związane i niezwiązane,
f. mieszanki mineralno-asfaltowe i materiały do ich produkcji,
g. mieszanki betonu cementowego i materiały do ich produkcji,
h. wyposażenie dróg (oznakowanie, bariery, ekrany itp.),
i. inne.
8. Skład Grup Roboczych podlega takim samym zasadom parytetu jakim podlega Rada. W uzasadnionych przypadkach, np. ze względu na specyfikę tematu pracy, parytet w Grupie Roboczej może być pominięty. Ze swojego grona członkowie każdej Grupy Roboczej wybierają kierownika.
9. Przewodniczący Rady do 31 stycznia składa coroczne sprawozdanie Ministrowi z działań Rady, a kierownicy Grup Roboczych składają coroczne sprawozdanie Przewodniczącemu Rady.
10. Każdy członek Rady lub Grupy Roboczej, który nie bierze udziału w pracach przez określony w Regulaminie okres czasu, jest automatycznie usuwany z listy członków, a na jego miejsce delegowany jest przez odpowiednią część środowiska jego zastępca.
11. Minister zapewnia środki do funkcjonowania Rady i Grup Roboczych. W ramach finansowania pokrywa się następujące wydatki:
a. organizacji spotkań i działania,
b. wynagrodzenia członków Rady i ew. Grup Roboczych (płatne od spotkania i od wykonanego „dzieła” - nie przewiduje się wynagrodzenia za „etat”),
c. koszty delegacji i diet członków Rady i ew. Grup Roboczych,
d. koszty ekspertyz zamawianych przez Radę i Grupy Robocze,
e. koszty prac związanych z opracowaniem, weryfikacją i wdrażaniem przepisów
technicznych.
12. Wszystkie prace Rady są jawne i podawane do publicznej wiadomości przez serwis internetowy Rady (wg przepisów Ustawy z 6 września 2001 r. o informacji publicznej - Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.2).

Krzysztof Błażejowski
Konrad Jabłoński

¹ Projekt nowego systemu przepisów technicznych w drogownictwie. Praca nie publikowana, wykonana na zlecenie IBDiM/GDDKiA przez PSWNA w 2007 r., autorzy K. Jabłoński, K. Błażejowski.
² Jak wynika z art. 1 ust.1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto zaś art. 4. ust. 1 pkt 5 wskazanej ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące   zadania   publiczne,   podmioty   reprezentujące   inne   osoby   lub   jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Z art. 6 ust. 1 pkt b i c powołanej wyżej ustawy wynika, że informacją publiczną podlegająca udostępnieniu jest w szczególności: informacja o projektowaniu aktów normatywnych, jak i programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań.

Tweet