Jak pokazały doświadczenia w przygotowywaniu dokumentów pozwalających na realizację przedsięwzięć, przepisy prawne, w oparciu o które beneficjenci działali i w ramach których się poruszali uzyskując liczne decyzje administracyjne, zaświadczenia czy opinie, okazały się - tuż przez rozpoczęciem nowego okresu programowania środków unijnych 2007-2013 - niezgodne z regulacjami unijnymi.

W odpowiedzi na zagrożenia, jakie dla państwa polskiego niosła sytuacja niezgodności prawa polskiego z prawem wspólnotowym w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, strona polska podjęła kroki umożliwiające zapewnienie zgodności przepisów w zakresie ocen oddziaływania na środowisko z regulacjami unijnymi. I tak oto 3 października 2008 roku uchwalona została ustawa środowiskowa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw Nr 199, poz. 1227, weszła w życie 15 listopada 2008 roku.

Nowy model postępowania w odniesieniu do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko jednak nie w pełni usuwa wszelkie dotychczasowe niezgodności z prawem wspólnotowym, niekiedy zastosowane w niej rozwiązania są same w sobie powodem pewnych kłopotów interpretacyjnych, zaś wprowadzone ustawą kolejne regulacje prawne niosą za sobą liczne, niejednokrotnie negatywne skutki dla przedsięwzięć o zaawansowanym procesie inwestycyjnym.

Dla inwestycji, dla których inwestor posiada decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, obligatoryjny obowiązek analizy wariantów powoduje powrót do fazy wariantowania. Dzieje się to w sytuacji, gdy społeczeństwo znając ustalenia decyzji lokalizacyjnej zaakceptowało określoną decyzją administracyjną lokalizację planowanej drogi. Ze względu na utworzenie nowych wariantów (oprócz istniejącego – ustalonego decyzją lokalizacyjną) istnieje prawdopodobieństwo powstania nowych ognisk protestów społeczeństwa.

Dla inwestycji, dla których inwestor posiada decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przygotowanie inwestycji będzie związane z wydłużeniem całego procesu o czas niezbędny na przygotowanie raportu o oddziaływaniu na środowisko dla etapu projektu budowlanego. Na tym etapie raport zostanie ograniczony do wariantowania rozwiązań technicznych, technologicznych czy też organizacyjnych. Wprowadzenie powtórnej oceny oddziaływania na środowisko związane jest z koniecznością ponoszenia przez inwestora dodatkowych kosztów na opracowanie drugiego raportu oddziaływania na środowisko.

Odrębnym zagadnieniem budzącym wątpliwości czy też problemy w przeprowadzeniu procesu inwestycyjnego jest obecny system obszarów chronionych Natura 2000. Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), a następnie ustawa – Prawo ochrony środowiska nakładają na inwestora obowiązki wynikające z dyrektyw unijnych dotyczące obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na obszary Natura 2000. Zgodnie z zapisami ustawy o ochronie przyrody (art. 33) na obszarach Natura 2000 zabrania się podejmowania działań mogących w istotny sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, a także w istotny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczonych ten obszar. Jednak, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy organ może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000.

Zapis powyższy stwierdza, że nawet w przypadku oceny negatywnej nie wyklucza się w bezwzględny sposób przeprowadzenia inwestycji. Państwo może zezwolić na jej przeprowadzenie, jeśli nie istnieje rozsądna, wykonalna alternatywa, a inwestycja służy nadrzędnemu interesowi publicznemu. Jednocześnie, gdy przewidywany negatywny wpływ dotyczy tzw. gatunków i siedlisk priorytetowych, możliwość samodzielnego udzielenia takiego zezwolenia przez krajowe organy administracji jest ograniczona do sytuacji, gdy przedsięwzięcie jest niezbędne dla ochrony zdrowia i życia ludzi, zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego lub dla uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego.

Realizacja inwestycji na obszarach Natura 2000 nie jest więc niemożliwa, nawet gdy analizowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływało na ten obszar. W takim przypadku, przy planowaniu i późniejszej realizacji inwestycji liniowych należy stosować zasadę łagodzenia oddziaływania inwestycji na środowisko oraz rekompensowania strat w przyrodzie. Wdrażając działania łagodzące należy zaproponować środki zmierzające do zmniejszenia lub nawet eliminacji negatywnego oddziaływania na element środowiska społecznego lub przyrodniczego. Celem działań równoważących straty jest przywrócenie równowagi w środowisku na danym terenie, naprawa szkód dokonanych w środowisku oraz zachowanie walorów krajobrazowych danego obszaru. Działania te najczęściej przybierają formę robót budowlanych i ziemnych, obejmują rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności. Aby utrzymać integralność sieci (np. stworzenie w innym miejscu siedlisk dogodnych dla chronionych gatunków) konieczne jest więc zminimalizowanie negatywnego wpływu, a gdy nie jest to możliwe - skompensowanie szkód poniesionych przez przyrodę.

Jednak zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej omówione wyżej regulacje art. 33 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody należy również stosować odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Komisja Europejska stoi więc na stanowisku, że ocena w sprawie wpływu danego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 powinna dotyczyć nie tylko listy oficjalnej, ale również obszarów z tzw. „listy marcowej” lub „listy cieni” o szerszym zasięgu. Wobec faktu, iż ustawa o ochronie przyrody zezwala na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać jedynie na ustanowiony a nie projektowany obszar Natura 2000, jakakolwiek kolizja projektowanej drogi wywołująca znaczące negatywne oddziaływanie na potencjalne obszary Natura 2000 oznacza zatem brak możliwości realizacji inwestycji.

Dotąd rząd wyznaczył 141 obszarów specjalnej ochrony ptaków i 364 specjalne obszary ochrony siedlisk, zajmujące odpowiednio 15,6% i 8,1 % oraz łącznie 18,1% powierzchni lądowej kraju. Tym samym proces tworzenia sieci Natura 2000, zwłaszcza w zakresie specjalnych obszarów ochrony siedlisk, nie został jeszcze ukończony. Dla ponad 60% siedlisk przyrodniczych i gatunków, dla których Polska jest obowiązana zapewnić odpowiednią reprezentację w obszarach Natura 2000, Komisja Europejska i polscy eksperci wykazali brak kompletności sieci. Zakończenie procesu tworzenia sieci Natura 2000 będzie miało więc fundamentalne znaczenie dla możliwości realizacji różnych przedsięwzięć inwestycyjnych i prawidłowego zarządzania zasobami przyrodniczymi.

W tak „pięknych okolicznościach przyrody” beneficjent środków unijnych musi od wielu lat umieć odnajdywać się w taki sposób, aby przygotowywane przez niego inwestycje nie były zagrożone utartą dofinansowania.

Aneta Olesiewicz
Marzena Bajak
Janusz Wojtowicz
GDDKiA Oddział w Lublinie

Publikowany materiał jest częścią obszernego referatu prezentowanego podczas Międzynarodowej Konferencji Naukowo-Technicznej „Ochrona środowiska i estetyka a rozwój infrastruktury drogowej” – Kazimierz Dolny, 7-9 października 2009 r.