Głównym instrumentem oddziaływania Unii Europejskiej na gospodarkę przestrzenną państw członkowskich jest polityka spójności (wynikająca w obecnym brzmieniu z zapisów Traktatu Lizbońskiego). W tym kontekście zwrócić uwagę należy, że polityka spójności (zwłaszcza spójności terytorialnej) stanowi bardzo dobry instrument koordynacji różnych działań sektorowych w regionach [4].
„Zielone korytarze” a planowanie przestrzenne na szczeblu europejskim i krajowym
Zdecydowana większość dokumentów związanych z polityką spójności ma obecnie charakter indykatywny, ale wskazuje się, że niniejszy stan rzeczy w miarę upływu czasu będzie się zmieniał, a przestrzeń nowych krajów będzie nabierała dla Unii Europejskiej coraz większego znaczenia [5]. J. Szlachta wskazuje, że szczególnie niedoceniona w wielu dokumentach europejskich była przestrzeń polska. Stopniowe odwracanie niniejszej tendencji powinno w szczególności przyczynić się do rozwoju polskich metropolii oraz właśnie sieci transportowej [6]. Zgodnie z nowym sposobem postrzegania polityki spójności polityka rozwojowa UE powinna integrować różne zagadnienia społeczno - gospodarcze w odniesieniu do terytorium i dbać o wykorzystanie potencjałów rozwojowych każdego z regionów [7]. W sektorze transportu cele określone na szczeblu unijnym polegają w szczególności na:
- zapewnieniu spójności przestrzennej przez rozbudowę odcinków transeuropejskich sieci transportowych na terenie danego państwa,
- zagospodarowanie transportowe granic w celu ułatwienia ich przekraczania,
- aktywizację społeczno - gospodarczą regionów przez rozwój infrastruktury transportowej,
- zmniejszenie negatywnego wpływu infrastruktury transportowej na środowisko [8].
W tym kontekście szczególna może okazać się rola polskich instrumentów polityki przestrzennej, w szczególności Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju. W literaturze jako jedną z jej funkcji wyróżnia się właśnie funkcję europejską polegającą na dążeniu do tego, aby polski wkład do dokumentów europejskich wynikał ze szczegółowej wiedzy wypracowanej w naszym kraju [9]. Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju nie odnosi się wprost do koncepcji „Zielonych korytarzy”, jednakże w wielu miejscach nawiązuje do polityki spójności oraz zasady zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z jego założeniami:
- uwzględnianie terytorialnie ukierunkowanych polityk unijnych oraz zintegrowanego podejścia w rozwiązywaniu problemów jest warunkiem realizacji celów wewnętrznych Unii Europejskiej (jak np. tworzenie spójności terytorialnej),
- konieczność zwiększenia aktywności Polski w przygotowaniu, promocji i realizacji własnej wizji rozwoju Europy oraz najbliższego otoczenia kraju (aktywność przy przygotowywaniu dokumentu dotyczącego kierunków zagospodarowania przestrzennego całej Unii Europejskiej),
- szersze interwencje w rozwój kluczowych regionów oraz obszarów tematycznych [10].
Nie budzi wątpliwości, że problemy związane z rozwojem sieci transportowej w kontekście realizacji zasady zrównoważonego rozwoju stanowią jeden z najważniejszych problemów rozwoju przestrzennego całego kraju. A. Tyszecki jako kluczowe problemy w tym kontekście wyróżnia:
- ochronę obszarów o szczególnych walorach środowiska przyrodniczego oraz ważnych funkcjach ekologicznych,
- ochronę zasobów wodnych i ekosystemów zależnych od wody,
- ograniczenia przekształcania środowiska w obszarach objętych żywiołową urbanizacją,
- zmiany klimatu i wzrost częstotliwości zjawisk ekstremalnych powodujących zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego [11].
Przedstawione problemy potwierdzają tezę, zgodnie z którą może istnieć konflikt pomiędzy rozwojem infrastruktury technicznej a zasadą zrównoważonego rozwoju. J. Burnewicz prezentując wizję przeszłego systemu transportowego Polski zwraca szczególną uwagę na fakt, że transport powinien być zrównoważony ekonomicznie, technicznie, społecznie, przestrzennie oraz przyrodniczo. Zgodnie z niniejszym założeniem zachowanie równowagi ekonomicznej nie może być w kolizji z ładem technicznym, przyrodniczym, przestrzennym i społecznym, co np. wyklucza takie działania jak dążenie do ekstensywnej obniżki kosztów za pomocą środków nadmiernie zużywających nieodnawialne zasoby. Sam autor wskazuje, że w pełni zrównoważony rozwój polskiego systemu transportowego stanowi wizję dość idealistyczną [12]. W tym kontekście tym bardziej zasadne i celowościowe wydaje się zastosowanie – również w polskich realiach koncepcji „Zielonych korytarzy”. Koncepcja ta bowiem daje szansę:
- zachowanie właściwych proporcji pomiędzy rozwojem infrastruktury technicznej a ochroną środowiska, będąc w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju (stanowiącą zresztą jedną z głównych zasad również planowania przestrzennego),
- szybszego rozwoju infrastruktury technicznej w Polsce skomunikowanej z infrastrukturą techniczną innych państw (co najmniej regionu Morza Bałtyckiego), co w znaczącym stopniu wpłynie pozytywnie na rozwój regionalny,
- wzmocnienia roli polskiej przestrzeni w polityce spójności terytorialnej Unii Europejskiej.
Konieczne zmiany organizacyjne i prawne dostosowujący polski system do „Zielonych korytarzy”
Jak wskazano powyżej, realizacja koncepcji „Zielonych korytarzy” będzie wymagała szeregu zmian organizacyjnych i prawnych. Zmiany te będą wiązać się przede wszystkim z systemem planowania przestrzennego w Polsce. Wskazać w tym kontekście można kilka ich kierunków.
1. Obligatoryjne plany miejscowe. Obszary, na których byłyby podejmowane inwestycje związane z realizacją „Zielonych korytarzy” powinny zostać zagospodarowane w wyczerpujący sposób, w oparciu o przemyślaną i szeroką koncepcję. W związku z powyższym nie może być wystarczającym instrumentem ujęcie niniejszych inwestycji w ramach decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezbędne są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W obecnym systemie planistycznym przyjęcie takich planów daje gwarancje ich prawna obligatoryjność odnosząca się do określonych obszarów.
2. Ujęcie „Zielonych korytarzy” w dokumentach na szczeblu krajowym i regionalnym. Konsekwencją zaprezentowanych powyżej tez jest włączenie koncepcji „Zielonych korytarzy” do krajowego i regionalnego systemu planowania przestrzennego. W szczególności opracowania dotyczące „Zielonych korytarzy” powinny znaleźć odniesienie w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województw, przez które „Zielone korytarze” mają przebiegać. Podobnie, problem ten powinien również zostać określony w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego właściwych gmin.
3. Modyfikacja procedury planistycznej. Procedura związana z przygotowywaniem planów miejscowych dla obszarów pod „Zielone korytarze” powinna być połączona ze specjalną oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniającą specyfikę przedmiotowej inwestycji.
4. Dostosowanie partnerstwa publiczno - prywatnego. Inwestycje związane z realizacją koncepcji „Zielonych korytarzy” skutkować będą nowymi wyzwaniami z punktu widzenia zarządzania. W tym kontekście należy dostosować przepisy związane z partnerstwem publiczno - prywatnym tak aby w sposób niebudzący wątpliwości można było zapewnić harmonijną współpracę podmiotów publicznych i prywatnych połączone ze sprawnym zarządzaniem infrastrukturą.
5. Przygotowanie gruntów pod inwestycje. Polegać to powinno na działaniach związanych z pozyskaniem i przygotowaniem niezbędnych nieruchomości pod charakteryzowane inwestycje. W związku z powyższym zarekomendować należy w szczególności takie działania jak nabywanie nieruchomości, wywłaszczenia oraz podziały.
***
Koncepcja „Zielonych korytarzy” może stanowić ważny element składający się na rozwój regionalny w Polsce. Jej skuteczność i jakość zależy jednak w bardzo dużym zakresie od poprawnego prowadzenia prac związanych z zagospodarowaniem przestrzennym poszczególnych obszarów. To odpowiednia polityka przestrzenna może okazać się istotnym instrumentem rozwoju „Zielonych korytarzy”. Z przeprowadzonej analizy wynika, że powinny zostać zmodyfikowane i wykorzystane w tym kontekście nie tylko instrumenty polityki przestrzennej sensu stricte, ale również sensu largo (jak np. partnerstwo publiczno - prywatne, czy gospodarka nieruchomościami). Przy spełnieniu niniejszych warunków możliwe będzie włączenie „Zielonych korytarzy” do systemu polityki przestrzennej w Polsce.
dr Maciej J. Nowak
kierownik Pracowni Ekonomiki Przestrzennej i Środowiskowej
Katedra Prawa i Gospodarki Nieruchomościami
Wydział Ekonomiczny
Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny w Szczecinie
- T. G. Grosse, Spójność terytorialna jako nowy wymiar polityki spójności Unii Europejskiej (w:) Spójność terytorialna wyzwaniem polityki rozwoju w Unii Europejskiej. Polski wkład w debatę, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 142 – 143.
- J. Szlachta, Europejski wymiar polityk oddziaływujących na sferę funkcjonowania gospodarki przestrzennej (w:) T. Markowski, P. Żuber (red.) System planowania przestrzennego i jego rola w strategicznym zarządzaniu rozwojem kraju, Studia KPZK PAN, t. CXXXIV, Warszawa 2011, s. 49 – 50.
- J. Szlachta, Rola Polski w przestrzeni europejskiej (w:) T. Markowski (red.) Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju a wizje i perspektywy rozwoju przestrzennego Europy, Studia KPZK PAN, Warszawa 2008, s. 28 – 29.
- P. Żuber, Terytorialny wymiar w polityce rozwoju – potrzeba zmian systemowych w świetle nowej generacji dokumentów planistycznych (w:) T. Markowski, P. Żuber (red.) System…, s. 13.
- K. Zieliński, Zarządzanie transportem w regionie – regionalny system transportowy (w:) R. Brol (red.) Problemy rozwoju regionalnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2010, s. 284.
- J. Szlachta, Europejski…, s. 59.
- Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011, s. 27.
- A. Tyszecki, Kierunki rozwoju infrastruktury liniowej w świetle zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska (w:) M. Kistowski (red.) Ekspercki projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju w świetle zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w perspektywie krajowej, regionalnej i lokalnej, Biuletyn KPZK PAN, z. 240, Warszawa 2009, s. 62.
- J. Burnewicz, Nowoczesna wizja transportu i jej potencjalny wpływ na zagospodarowanie przestrzenne (w:) T. Markowski (red.) Koncepcja… s. 84 – 85.
Artykuł przygotowany na V Międzynarodową Konferencję Naukowo-Techniczną „Ochrona środowiska i estetyka a rozwój infrastruktury drogowej” – Zamość, 7-9 września 2011 r., zorganizowaną przez lubelskie oddziały: SITK, GDDKiA, RDOŚ, TUP oraz Politechnikę Lubelską – Katedrę Dróg i Mostów.